Le Sénat a adopté le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, en le réécrivant largement. Le texte, qui part dans toutes les directions, doit désormais faire l’objet d’une discussion en commission mixte paritaire où députés et sénateurs essaieront de se mettre d’accord sur un texte commun. Quelles dispositions ont été adoptées par le Sénat ?
Et ensuite ?
Genèse du texte
À la suite des accords de Paris, la France s’est engagée à réduire son impact sur l’environnement. Ce projet de loi s’inscrit dans cette logique et succède à la suite de la loi climat et énergie (2019), ainsi qu’à la loi anti-gaspillage et économie circulaire dite AGEC (2020).
Ce texte a été élaboré et inspiré des travaux de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) installée par le Président de la République. Il constitue la traduction législative des 149 propositions de cette convention.
A titre de rappel, suite au mouvement des « Gilets jaunes » du printemps 2019 et à l’annulation de la fiscalité carbone, notamment sur les carburants, le Président de la République a lancé une « Convention Citoyenne pour le Climat » (CCC) réunissant 150 citoyens tirés au sort. L’objectif était de définir des mesures structurantes pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici à 2030 par rapport à 1990.
Le projet de loi se divise en 7 titres : Consommer, Produire et travailler, Se déplacer, Se loger, Se nourrir, Protéger la nature, Evaluer l’action écologique. Certains sujets vont néanmoins concentrer l’essentiel des débats : le moratoire sur les surfaces commerciales, l’interdiction de l’extension des aéroports, le délit d’écocide, l’interdiction des vols intérieurs, l’artificialisation des sols, l’introduction de menus végétariens dans les cantines, l’interdiction de chauffer les terrasses.
Un texte qui a triplé de volume lors de son passage à l’Assemblée
200 heures de débats ont été nécessaires à l’Assemblée nationale pour examiner ses articles et les amendements déposés sur le texte. 5 000 amendements ont été présentés en commission spéciale, plus de 7000 en séance et ce sont finalement 1 000 amendements qui ont été adoptés.
Alors que la version présentée par le gouvernement comportait 69 articles, le texte adopté par les députés est composé de 218 articles.
Le passage du projet de loi au Sénat
En amont de l’examen du texte, le Sénat a ouvert une consultation sur le projet de loi sur sa plateforme participative à destination des élus locaux. Ce texte comporte en effet de nombreux sujets à forts enjeux territoriaux.
Parmi les questions adressées aux élus, on pouvait lire : « Une généralisation de la consigne pour réemploi sur le verre doit-elle être instaurée ? Faut-il permettre aux maires ou aux présidents d’intercommunalité d’encadrer les publicités lumineuses à l’intérieur des vitrines ? Est-il pertinent d’interdire les systèmes de chauffage sur les terrasses ? De permettre aux régions d’instaurer une écotaxe assise sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises ? »
Positions adoptées par le Sénat
Engagements climatiques internationaux et européens
Respecter les engagements internationaux (Accords de Paris) et européens de la France en matière de lutte contre le changement climatique.
Décarbonisation du mix énergétique
Nucléaire : les fermetures de réacteurs nucléaires ne pourront intervenir qu’à l’issue de la mise en service de capacités de production nouvelle d’énergies renouvelables ou d’énergies bas carbone permettant de produire un volume d’énergie équivalent à la production des réacteurs nucléaires dont la fermeture est programmée.
Hydrogène bas carbone et renouvelable : introduction d’un objectif en termes de capacités d’installation de production de 6,5 gigawatts au moins d’ici à 2030.
Hydroélectricité : introduction d’une proposition de loi sénatoriale déjà adoptée tendant à inscrire l’hydroélectricité au cœur de la transition énergétique et de la relance économique.
Gaz renouvelable : le Sénat a mis le gaz sur le même plan que l’électricité ou la chaleur s’agissant de l’objectif de production et de valorisation des combustibles solides de récupération.
Energies houlomotrice et hydrolienne : introduction d’objectifs en termes d’énergies houlomotrice et hydrolienne (capacité installée de 50 mégawatts au moins d’ici à 2025, puis capacités installées de 600 mégawatts en 2030 et 10 gigawatts en 2050).
Eolien : accord du maire concernant l’implantation des éoliennes terrestres.
Eolien en mer : introduction de règles encadrant le développement de l’éolien en mer (accord préalable des maires concernés, installations flottantes privilégiées, conciliation avec les activités économiques ou récréatives, préservation de la qualité des paysages et de la biodiversité).
Méthanisation : encouragement du développement des petites unités de méthanisation agricole, sans coût supplémentaire pour les finances publiques.
Forêt
Le texte adopté reconnaît la forêt comme étant d’intérêt général, en tant que milieu naturel et puit de carbone.
Il intègre de nouveaux objectifs de la politique forestière :
- Objectif de lutte contre le dérèglement climatique, de renforcement de la résilience face à ses effets et de préservation de la biodiversité.
- Objectif de préservation de la qualité des sols forestiers et de fixation des sols par la forêt.
Evolution du programme national de la forêt et du bois : il devra viser à renforcer la résilience du patrimoine forestier, à garantir dans toutes les forêts une gestion durable et multifonctionnelle des ressources forestières permettant à la fois de valoriser les forêts en tant que milieu naturel et puits de carbone et de développer les filières économiques françaises liées au bois.
Réalisation de l’inventaire forestier pour tous les bois et forêts de France, y compris en outre-mer, à partir de 2023.
Renforcement des mesures visant à lutter contre la déforestation importée : actualisation de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée au moins tous les cinq ans, inscription dans la loi de la plateforme nationale de lutte contre la déforestation importée, obligation pour les entreprises entrant dans le champ de la loi sur le devoir de vigilance de 2017 d’élaborer un plan comportant des mesures permettant d’identifier et de prévenir la déforestation associée à la production et au transport vers la France de biens et services dont la production contribue à la déforestation.
Rénovation énergétique des bâtiments
Rehaussement de l’ambition du texte : objectif bâtiments bas carbone (BBC) en 2050, c’est-à-dire des bâtiments classés A, B et marginalement C.
Une trajectoire en cohérence avec cet objectif ambitieux :
- Logements classe G indécents en 2025 (idem que l’AN)
- Logements classe F indécents en 2028 (idem que l’AN)
- Logements classe E indécents en 2040 (au lieu de 2034 à l’AN)
- Logements classe D indécents en 2048 (ajout de la commission dans la perspective de l’objectif BBC en 2050)
Le texte prévoir aussi des financements en cohérence avec cet objectif ambitieux tant pour les bailleurs privés que sociaux : TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique, d’accessibilité aux personnes handicapées, de sécurité et de mise aux normes dans les logements sociaux ; doublement du déficit foncier pour les propriétaires privés bailleurs ; extension du dispositif « Denormandie » dans l’ancien.
Des incitations fortes pour les bailleurs privés sont prévues : possibilité de déroger à l’encadrement des loyers pour la rénovation énergétique des logements F ou G en location dans les zones tendues, afin d’inciter les propriétaires de ces logements à faire les travaux de rénovation énergétique ; congé pour travaux d’économies d’énergie.
Un accompagnement des ménages et notamment des plus modestes : reste à charge minimal, possibilité de recourir aux certificats d’économies d’énergie (C2E) pour financer la mise en œuvre de la mission d’accompagnement des ménages.
Alimentation
Le Sénat a voté la prolongation de l’expérimentation actuellement en cours, de menus végétariens hebdomadaires en restauration scolaire, qui arrive à échéance en novembre 2021 (plutôt que sa généralisation). Il a également prévu une évaluation du niveau d’approvisionnement en produits locaux ou français en ce qui concerne l’expérimentation du menu végétarien hebdomadaire ainsi qu’une concertation sur cette expérimentation au sein des comités régionaux pour l’alimentation?
Le recensement des collectivités mettant en place l’expérimentation d’une option végétarienne quotidienne est assuré à l’échelon régional, plus adapté que l’échelon départemental
Objectif de 50 % de produits durables dont 20 % de produits biologiques dans la restauration collective publique et privée : le Sénat a élargi la liste des produits éligibles afin de moins recourir aux importations. Entrent désormais dans le décompte : les produits issus de circuits-courts et les produits locaux ; les produits bénéficiant d’une démarche de certification de conformité des produits, si cette démarche est subordonnée au respect de règles destinées à favoriser la qualité des produits agricoles ou des denrées alimentaires ou la préservation de l’environnement ; les projets alimentaires territoriaux (PAT) ; les produits sous signe officiels de qualité et d’origine : Label Rouge, IGP, AOP, STG. Le Sénat a également remplacé la mention « bio » par la mention « locale » dans une partie des produits servis en restauration collective.
Objectif d’approvisionnement à 100 % en viandes françaises durables dans les restaurants collectifs gérés par l’État, ses établissements publics et les entreprises publiques nationales.
Promotion d’un logo « Viande de France » dans les restaurants volontaires.
Chèque alimentaire : le Sénat a inscrit dans le texte le principe du chèque alimentaire, quand l’article ne prévoyait qu’un rapport, et renvoie au pouvoir réglementaire le soin d’en définir les contours.
Agriculture
Le Sénat a eu à coeur de préserver la souveraineté alimentaire de la France. Il a veillé à protéger les agriculteurs de la concurrence déloyale de produits importés issus de systèmes ne respectant pas les normes de production imposées par la règlementation européenne.
Introduction parmi les objectifs de la politique en faveur de l’agriculture et de l’alimentation :
- De la sauvegarde et, pour les filières les plus à risque, de la reconquête de la souveraineté alimentaire de la France ainsi que de l’indépendance alimentaire de la France à l’international, en préservant le modèle agricole et la sécurité de l’alimentation.
- De la valorisation des externalités positives de l’agriculture, notamment en matière de services environnementaux et d’aménagement du territoire.
- Du maintien des prairies permanentes, de la préservation et développement des haies et alignements d’arbres intraparcellaires, à adapter en fonction des territoires.
Accompagnement des agriculteurs avec le déploiement d’un plan Eco-azot, rassemblant l’ensemble des mesures visant à aider les agriculteurs à atteindre les objectifs en la matière, et mise en œuvre d’une taxe spécifique uniquement si des dispositions équivalentes sont adoptées au sein de l’Union européenne.
Se déplacer : Zones à faibles émissions mobilité
L’article 27 du projet de loi initial étendait l’obligation de mise en place des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) aux agglomérations métropolitaines de plus 150 000 habitants d’ici le 31 décembre 2024 (46 établissements publics seraient concernés par le dispositif contre 4 aujourd’hui). Le dispositif devait déboucher, en cas de mauvais résultats, sur l’interdiction des véhicules diesel antérieurs au 31 décembre 2010 ainsi que les véhicules essence dont la date de première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005.
Le Sénat a revu le dispositif et a prévu :
- Assouplir le calendrier des interdictions, initialement prévues entre 2023 à 2025, pour qu’elles soient décalées à 2030 afin de ne pas obliger les Français à changer du jour au lendemain de véhicule ;
- Prévoir un régime de dérogation par décret pour prendre en compte les véhicules de livraison, les motifs impérieux ou d’urgence, notamment sanitaires ou judiciaires ;
- Permettre une minorité de blocage pour empêcher le transfert automatique des compétences des maires en matière de ZFE-m au président de l’établissement public de coopération intercommunale ;
- Prendre en compte les impacts socio-économiques des ZFE dans l’étude réalisée préalablement à leur instauration.
En complément, un prêt à taux zéro a été instauré pour financer l’acquisition de véhicules peu polluants de moins de 2,6 tonnes?.
Le Sénat a aussi voté un taux de TVA réduit à 5,5% sur les billets de train pour favoriser le report modal de la voiture vers le train.
Se déplacer : suppression de l’avantage fiscal sur la TIPCE d’ici 2030
La mesure prévoyait que les lois de finances (à partir du PLF pour 2023) établiraient une trajectoire de suppression progressive de l’avantage fiscal sur la TICPE d’ici 2030.
Les apports du Sénat :
- Une clause de revoyure a été intégrée dans la trajectoire de suppression du remboursement partiel de la TICPE ;
- Le rapport du Gouvernement devra définir une feuille de route sur les modalités du soutien financier accordé à la filière ;
- Enfin, il a été précisé que le soutien aux biocarburants doit être ciblé sur les biocarburants vertueux en termes de bilan carbone et de bilan énergétique.
Se déplacer : écotaxes régionales
L’article 32 du projet de loi initial prévoyait une habilitation à légiférer par ordonnance pour permettre la mise en place, par les régions, « d’une contribution spécifique assise sur le transport routier de marchandises ». Le Conseil d’État s’est montré réservé sur la mesure : « Il serait en outre paradoxal que la région bénéficie des contributions perçues sur les voies départementales, alors que ce sont les départements qui doivent assumer la charge des infrastructures dégradées par le report du trafic ».
Les apports du Sénat :
- La demande d’habilitation a été remplacée par un objectif de mise en place d’une éventuelle contribution, mise en place qui serait conditionnée aux mauvais résultats du secteur du transport routier de marchandises d’ici 2028.
- Surtout, les modalités de la mise en place de cette contribution « pourront être expérimentées pour une durée de 2 ans, après concertation de toutes les parties prenantes et en concertation avec l’ensemble des régions et départements ».
Consommer : l’affichage environnemental
L’article 1er du projet de loi reprend et complète l’article 15 de la loi « économie circulaire » pour assurer une meilleure information des consommateurs sur l’impact carbone des produits et services.
Les apports du Sénat :
- Mieux encadrer les conditions de déroulement des expérimentations et obliger le pouvoir réglementaire à prévoir des conditions d’application adaptées à la nature des biens et services concernés et à la taille des entreprises ;
- Prévoir des modalités d’application spécifiques pour les TPE-PME concernant l’affichage environnemental ;
- Prendre en compte, pour les produits agricoles, sylvicoles et alimentaires, la rémunération des producteurs ;
- Interdire le recours à un affichage environnemental ne remplissant les conditions fixées par la loi ;
- Les dispositifs d’affichage environnemental volontaires devront mentionner le caractère « expérimental » des informations affichées dans l’attente d’une méthodologie de référence.
Consommer : interdiction de publicité pour les énergies fossiles
Critiquée par le Conseil d’État, la mesure a été réécrite lors de son passage devant l’Assemblée nationale afin de préciser que les publicités interdites sont celles en faveur de la commercialisation d’énergies fossiles, et non celles en faveur des produits utilisant ces énergies.
Les apports du Sénat :
- Les biocarburants dont le contenu biogénique est égal à 50 % au moins n’entrent pas dans le champ de l’interdiction ;
- Interdire, à compter du 1er janvier 2028, la publicité en faveur de la vente ou faisant la promotion de l’achat des voitures qui émettent plus de 123 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre selon la norme WLTP.
Consommer : la vente en vrac
L’article 11 fixe un objectif de 20 % de surfaces de ventes consacrées à la vente en vrac d’ici 2030. Critiquée par le Conseil d’État, la mesure a été réécrite lors de son passage devant l’Assemblée nationale afin de la rendre opposable.
Les apports du Sénat :
- Prévoir que l’objectif de 20 % de la surface de vente est retenu par défaut, en particulier pour les grandes et moyennes surfaces non spécialisées. Surtout, cet amendement ne limite pas la définition du dispositif d’effet équivalent aux dispositifs exprimés en nombre de références ou en proportion du chiffre d’affaires. C’est au pouvoir réglementaire qu’il reviendra d’adapter ces dispositifs et les objectifs associés en fonction du type de commerce spécialisé concerné.
- Différencier les objectifs à atteindre, en fonction des catégories de produits, des exigences sanitaires et de sécurité, des spécificités des réseaux de distribution, en particulier de certains types de commerces spécialisés.
- Exclure les boissons alcoolisées de la proportion de vente en vrac.
- Préciser qu’un producteur soumis au régime des filières à responsabilité élargie du producteur peut être bénéficiaire net des éco-contributions aux éco-organismes, lorsqu’il s’inscrit dans des pratiques particulièrement vertueuses.
Consommer : consigne pour les bouteilles en verre
L’article 12 propose la mise en place de dispositifs de consigne à des fins de réemploi pour les emballages en verre à partir de 2025. Pour répondre aux critiques du Conseil d’État, la mesure a été réécrite lors de son passage devant l’Assemblée nationale afin de préciser qu’elle ne s’appliquera qu’aux produits mis sur le marché en France, et sous réserve que le bilan environnemental global soit positif.
Les apports du Sénat :
- Garantir la création de l’observatoire du réemploi et de la réutilisation au plus tard 6 mois après la publication de la présente loi.
- Une évaluation du dispositif de consigne pour réemploi devra être menée par l’observatoire du réemploi et de la réutilisation, qui devra attester de sa pertinence environnementale et économique avant le 1er janvier 2023.
Consommer : le pouvoir de police de publicité du maire
Inversion de la logique initiale du texte : en l’absence de règlement local de publicité, compétence du préfet qui peut être transférée au maire sur délibération du conseil municipal.
Le Sénat a suppression l’article relatif à la réglementation des publicités lumineuses.
Délit d’écocide
Il s’agissait d’élargir l’actuel délit de pollution des eaux pour en faire un délit général de pollution des eaux, du sol et de l’air (ou écocide), inséré dans le code de l’environnement. Le texte initial prévoyait, par ailleurs, une peine maximale de 3 ans de prison et de 300 000 euros d’amende pour les comportements illicites qui exposent la faune, la flore ou la qualité de l’eau à un risque immédiat de dégradation grave et durable.
Les apports du Sénat :
- Sanctionner de manière plus efficace et lisible les atteintes graves et durables (si les effets durent 7 ans) aux milieux physiques en créant deux infractions au lieu des quatre dispositifs proposés par le Gouvernement :
- sanction des atteintes non-intentionnelles, punies de 5 ans d’emprisonnement et 1M€ d’amende ;
- sanction des atteintes intentionnelles, punies de 7 ans d’emprisonnement et 4,5M€ d’amende.
- Suppression du terme « d’écocide », qui fait référence à un crime en droit international (et non à un délit, comme dans le texte).
- Le Sénat a sécurisé juridiquement le dispositif concernant les activités agricoles et les cas de pollution des sols ;
- Mieux encadrer le recours aux drones pour la surveillance des atteintes à l’environnement.
Et ensuite ?
La perspective d’une CMP conclusive s’est éloignée au fur et à mesure de l’avancement des travaux. Le Sénat a déjà franchi plusieurs lignes rouges politiques pour que la CMP puisse aboutir : la suppression du « oui pub » pour les publicités papier dans les boîtes aux lettres, l’introduction dans le texte d’un article sur le nucléaire et la suppression de la notion d’écocide, la règlementation des publicités lumineuses, l’implantation des éoliennes.